|||

Казахстанский институт стратегических исследований

при Президенте Республики Казахстан

Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана

Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни

 

Благополучие народа и вхождение Казахстана в число 30 развитых стран мира 

долгосрочная цель нашего независимого государства.

Миграционные процессы в Казахстане
Мустафаев Н.И.

Масштабные миграции, активное освоение и расширение ойкумены – непременный атрибут становления и развития человечества. С бурным развитием транспортных, коммуникационных систем в XX в., общими процессами глобализации последнего десятилетия, резко возрастают масштабы миграционных потоков.

Ряд политических (последовавшая после падения «железного занавеса» либерализация миграционной политики, кризис государственной идентичности в первой половине 1990-х гг. у части населения) и экономических (проблемы бедности, безработицы) факторов обусловили активное включение населения Казахстана в миграционные процессы. Причем не только внутри страны и в рамках СНГ, но и в мировые миграционные процессы.

Внешняя миграция

На фоне большинства других стран СНГ, Казахстан в постсоветский период характеризуют сохранение стабильности межэтнических отношений, отсутствие межэтнических конфликтов. Тем не менее 1990-е гг. отличают беспрецедентные, даже по сравнению с другими новыми независимыми государствами, масштабы миграции, обусловленные не столько политическими факторами, сколько особенностями этнического состава населения (один из наиболее высоких уровней полиэтничности не только в СНГ, но и в Старом Свете, многочисленные диаспоры), форсированным реформированием экономики, социальной сферы.

Эффект раннего старта кардинальной форсированной модернизации сказался на начальном этапе, на росте масштабов эмиграции, а в последующем (с устойчивым экономическим ростом 2000–2005 гг.) – на спаде эмиграции, росте легальной и нелегальной трудовой иммиграции.

Пик внешней миграции отмечен в 1994 г., когда во внешних миграционных процессах (эмиграция и иммиграция) участвовали свыше полумиллиона – 547 467 человек: эмиграция – 477 068 и иммиграция – 70 389 человек. Всего же только за 14 лет, в период с 1991 по 2004 г., при 15–16 млн человек постоянного населения страны в эти годы во внешнемиграционных процессах (эмиграция и иммиграция) в Казахстане участвовало свыше 4 млн человек (таблица 1).

Таблица 1. Внешняя миграция населения РК (1991–2004 гг.)*

<1835>

*Данные Агентства РК по статистике.

Четко наблюдается закономерность: 1991–1995 гг. – резкий рост и 1995–1999 гг. – постепенный спад как эмиграции, так и иммиграции. Все эти годы масштабы эмиграции были значительно (в 1992–2002 гг.) на порядок выше, чем иммиграции. При этом большую часть потока иммиграции составляла репатриация казахов-оралманов из ближнего и дальнего зарубежья. Основной же поток эмиграции составляли выезжающие на ПМЖ в Россию и Германию.

С точки зрения экономической, демографической безопасности, устойчивого развития социальной сферы для любого государства важны не столько масштабы внешней миграции (десятки либо сотни тысяч выезжающих и приезжающих на постоянное место жительства), сколько результирующий, основной показатель – сальдо миграции или разница между эмиграцией и иммиграцией.

Как абсолютный объем, так и отрицательное сальдо внешней миграции падают на пик экономического кризиса – 1994 г. Наибольший спад пришелся на 1994, 1995 гг., когда объем ВВП составил соответственно лишь 66,9 и 61,4% объема ВВП в 1990 г. В 1993 г. инфляция в Казахстане составляла 2165%. В первой половине 1990-х гг. рост цен наблюдался в невиданных масштабах, ежегодно увеличиваясь в 1992–1994 гг. в 13–31 раз.

Серьезные социально-экономические коллизии первой половины 1990-х гг., наряду с тенденциями политизации этничности и кризисом государственной идентичности тех лет, у части населения после распада СССР стали основными факторами масштабной внешней миграции того периода.

Первую волну, авангард эмиграции в начале 1990-х гг. составила наиболее мобильная часть населения, в основном с высоким уровнем образования, трудоспособного возраста, направившаяся в ближнее и дальнее зарубежье: Россию, Германию, Израиль, США, Канаду, Австралию. Это научные работники, инженеры, компьютерщики, высококвалифицированные рабочие и другие специалисты, быстро интегрировавшиеся в принимающие общества.

Резкое, значительное превышение масштабов эмиграции над иммиграцией отражает ухудшение социально-экономической (падение экономики, уровня жизни населения), политической ситуации, представляет угрозу национальной безопасности любой страны. В 2003 г. все еще сохранялось отрицательное сальдо – -9062 человек. Для сравнения: в 1994 г. миграционная убыль, или отрицательное сальдо, составляла -406 679 человек. Таким образом, за десять лет миграционная убыль (сальдо миграции) сократилась в 45 раз.

Таблица 2. Внешняя миграция населения РК (2003, 2004 гг.)*

<1836>

*Данные Агентства РК по статистике.

В 2005 г. после пятилетнего перерыва со времени переписи 1999 г. возобновлен выпуск «Демографического ежегодника Казахстана». 2004 г. знаменует кардинальное изменение. Впервые за последние десятилетия достигнуто положительное сальдо миграции населения. В Казахстан прибыли, приняли гражданство, либо обрели статус ПМЖ 69 166 и выбыли 65 785 человек (таблица 2). Положительное сальдо – +3381 человек. Также впервые за последние пять лет, в июле 2004 г., население страны достигло ожидаемого еще в преддверии переписи 1999 г. 15-миллионного рубежа.

Превышение объемов иммиграции над эмиграцией, как правило, свидетельствует об иммиграционной привлекательности страны, обычно обусловленной экономическими и социальными факторами – ростом экономики, уровня жизни.

Подавляющая часть легальной иммиграции – оралманы. Согласно официальным оценкам, в период с 1991 по 2004 г. в Казахстан прибыло около 600 тыс. казахов из ближнего и дальнего зарубежья. Под иммигрантами, согласно практике до 2002 г., а отчасти и по казахстанскому законодательству, подразумевались казахи-репатрианты, оралманы. Утверждаемые, согласно законам РК «Об иммиграции» (1992 г.) и «Миграции населения» (1997 г.), с 1993 г. ежегодные квоты иммиграции под иммигрантами подразумевали исключительно оралманов. Лишь в последние несколько лет формулировка законодательных актов «О квоте иммиграции» уточнена – «О квоте иммиграции оралманов». На 2004 г. была утверждена квота в 10 000 семей оралманов, что оценочно составило подавляющее большинство (около 80%) из всех 62 583 легальных иммигрантов, прибывших в 2004 г. в Казахстан.

Принятый 20 декабря 1991 г. и дополненный 3 октября 1995 г. Закон «О гражданстве Республики Казахстан» предусматривал право на гражданство лишь для четырех основных категорий иммигрантов, к которым относились:

1) оралманы;

2) «лица, постоянно проживающие на территории Республики Казахстан не менее пяти лет»;

3) «состоящие в браке с гражданами Республики Казахстан»;

4) «граждане бывших союзных республик, имеющие одного из близких родственников».

Кроме того, в соответствии с двусторонним Соглашением между РК и РФ 1995 г. (вступило в силу в 1997 г.), четырехсторонним Соглашением 1999 г., иммиграционное законодательство РК предусматривает упрощенный порядок принятия гражданства для граждан России, Беларуси и Кыргызстана.

4 октября 2004 г. в Закон «О гражданстве РК» было внесено дополнение, дающее право на гражданство также и высококвалифицированным специалистам, и их семьям вне зависимости от этнического и родственного принципов, гражданства одной из стран четырехстороннего Соглашения 1999 г.

Спад эмиграции в 2003–2004 гг. обусловлен, наряду с экономическими (рост экономики, уровня жизни в РК, способствующий снижению эмиграционных настроений), и политическими факторами, в связи с политикой натурализации РФ как ведущей принимающей страной эмиграции из Казахстана. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., изменения и дополнения в закон 2003 г. ограничивали возможность упрощенного (регистрационного) порядка принятия российского гражданства. Право на приобретение гражданства предусматривалось лишь для лиц, имевших прописку (регистрацию) по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г., либо получивших разрешение на временное проживание. Тем самым не дифференцировались выходцы из ближнего и дальнего зарубежья. Поправки 2003 г. лишь пролонгировали ограничения по регистрации до 2006 г., что вызвало протест не только со стороны русских объединений Казахстана (Русская община Казахстана, РСД «Лад», общины казаков), но и всех партий РФ («Родина», КПРФ, ЛДПР и др.), за исключением «Единой России».

В то же время Республика Казахстан сохраняла и сохраняет условия упрощенного порядка принятия гражданства для всех россиян вне зависимости от этнической принадлежности, наличия родственных связей. Что и не удивительно, учитывая схожие полиэтничный состав населения, уровень образования, обусловливающие «моментальную» интеграцию мигрантов, огромные масштабы территории при малочисленности населения Казахстана.

В рамках СНГ именно Россия является основной принимающей страной эмиграционного потока из Казахстана. На Россию приходится подавляющая часть всех, эмигрировавших из Казахстана в страны СНГ в 1991–2004 гг.

При этом сами масштабы эмиграции из Казахстана в Россию в 2004 г. снизились в 6,5 раза по сравнению с 1994 г., в 4,2 раза – по сравнению с 1995 г. и в 2,4 раза – по сравнению с 1999 г. Этот спад оттока в основном этнических русских из Казахстана в Россию особенно четко выражен в последние пять лет и, наряду с социально-экономическими (сопоставимость соответствующих условий), политическими (относительно низкий уровень межэтнической напряженности по сравнению с РФ, учитывая вооруженный конфликт в Чечне, ситуацию на Северном Кавказе, тенденции ксенофобии, акции скинхедов и т.д.) факторами, обусловлен непосредственно социально-демографическими факторами (в частности, прежней масштабной эмиграцией 1990-х гг. наиболее мобильной части населения, особенностями урбанизированной возрастной структуры русских Казахстана и, соответственно, снижением эмиграционного потенциала).

В перспективе отток русского населения из Казахстана в Россию и далее будет снижаться, в том числе и в связи с ограничительным характером Закона «О гражданстве РФ», поправок 2003 и 2005 гг. (законопроект, 2005, декабрь).

Таблица 3. Внешняя миграция РК со странами СНГ (2004 г.)*

<1837>

*Данные Агентства РК по статистике.

Значительные потоки легальных иммигрантов из СНГ в 2004 г. прибыли из Узбекистана (36 320), России (18 744), Туркменистана (3272) и Кыргызстана (2637). В этом ряду иммиграция из России кардинально иная, чем из остальных трех центральноазиатских государств. Соответственно, Соглашению об упрощенном порядке приобретения гражданства 1999 г. прибывшие из России представляют самые различные категории мигрантов, вне зависимости от этнической принадлежности, родственных связей, пятилетнего ценза проживания. В то же время подавляющее большинство иммигрантов из Узбекистана, Туркменистана и Кыргызстана – казахи-оралманы. Это подтверждает квота иммиграции оралманов на 2004 г.: Узбекистан – 6638 семей, Туркменистан – 767 семей, Кыргызстан – 74 семьи.

При этом значительная часть легальных иммигрантов из Узбекистана – оралманы, прибывшие стихийно, вне квоты. Положение иммигрантов из Узбекистана вплоть до недавнего времени было особенно проблематично в связи с трудностями, связанными с процедурами выхода из гражданства Республики Узбекистан и, следовательно, беспрепятственного принятия казахстанского гражданства. С 2004 г. в Республике Казахстан отменены ограничения в получении казахстанского гражданства для оралманов, не добившихся по независящим от них причинам выхода из гражданства другой страны.

Масштабы легальной иммиграции из стран дальнего зарубежья в 2004 г. были в десять раз ниже, чем из стран СНГ: 62 583 иммигрантов – из стран СНГ и 6583 иммигранта – из стран дальнего зарубежья (таблица 3, 4). Характер внешней миграции со странами дальнего зарубежья, даже с учетом массовой репатриации оралманов из стран Азии, в целом отражает зеркально обратный со странами СНГ процесс: эмиграция на порядок (в 3 раза) выше объема иммиграции.

Таблица 4. Внешняя миграция со странами вне СНГ (2004 г.)*

<1838>

*Данные Агентства РК по статистике.

Наибольшее число иммигрантов прибыло из Китая (3485), Монголии (1662), Германии (776) и Турции (132). За исключением Германии, практически все прибывшие из Китая, Монголии и Турции – казахи-оралманы. Соответственно, квота иммиграции оралманов на 2004 г. из этих стран составляла: Китай – 716, Монголия – 620 и Кыргызстан – 50 семей. С учетом коэффициента средней численности семьи (четыре-пять), казахи-оралманы из этих трех стран составили около 80% всех иммигрантов из дальнего зарубежья.

Из развитых стран наибольший объем внешней миграции составил с Германией, США, Канадой и Израилем. Значительная эмиграция именно в эти страны, наряду с экономическим фактором (развитая экономика, высокий уровень жизни, перспективы самореализации), обусловлена также особенностями этнического состава Казахстана (крупная немецкая диаспора), иммиграционной политикой Канады и США как изначально стран наций-иммигрантов.

Подавляющую часть эмигрантов в дальнее зарубежье составляют немцы. Массовая репатриация немцев Казахстана в Германию в постсоветский период сказалась на промышленном и аграрном кадровом потенциале, экономическом, социальном развитии страны в 1990-е гг., этнодемографической картине Казахстана. Накануне распада СССР немцы были третьим по численности этносом в Казахстане и составляли 5,8% всего населения. Численность немцев в Казахстане в период с 1989 по 2004 г. снизилась с 946 855 до 237 672 человек (на 01.01.2004 г.).

За исключением относительно редких случаев воссоединения семей, межэтнических браков, иммиграция из развитых стран дальнего зарубежья – это реэмиграция наших бывших соотечественников. Реэмиграция в Казахстан из Германии, несмотря на наибольшие абсолютные показатели, значительно ниже (реэмиграция или иммиграция – 4,5% от эмиграции), чем реэмиграция из Израиля (36,3%), США (11,2%) и Канады (9,9%). Именно пример Израиля более уместен (реэмиграция более 1/3), когда говорят о возвращении наших бывших сограждан в Казахстан (таблица 5).

Таблица 5. Иммиграция в РК из стран вне СНГ (2004 г.)*

<1839>

*Данные Агентства РК по статистике.

Внутренняя миграция

Внутренняя миграция в 2004 г. значительно превышала внешнюю миграцию населения. Численность внутренних мигрантов составила 319 652 человека. Основные миграционные потоки внутри страны – «село – город», «депрессивный регион – благополучный регион». В поисках лучшей доли, работы, условий жизни лишь официально, без учета не регистрировавшихся в ОВД стихийных мигрантов, в переселенческом движении участвовали свыше трехсот тысяч казахстанцев.

Хотя во внутренней миграции участвовало население всех областей, лишь в четырех регионах за 2004 г. отмечено положительное миграционное сальдо – превышение численности прибывших над выбывшими в другие регионы мигрантами: Алматы – 23 077, Астана – 14 827, Карагандинская область – 406, Павлодарская область – 12 человек. Миграционный прирост в Карагандинской и Павлодарской областях крайне незначителен. Таким образом, Алматы и Астана оставались основными притягательными центрами для мигрантов со всех регионов страны. Для всех остальных областей характерно отрицательное миграционное сальдо. Наибольший отток населения в другие регионы отмечен для наиболее густо населенных, с высоким уровнем безработицы Южно-Казахстанской и Жамбылской областей, миграционная убыль (превышение численности убывших над прибывшими) в которых за 2004 г. составила соответственно -8167 и -8014 человек.

«Центрами притяжения» сельских мигрантов являлись города Алматы и Астана. Среди основных причин значительных масштабов миграций «село – город» – отсутствие работы, низкая обеспеченность объектами социальной сферы в сельской местности.

Отсутствие регистрации (прописки) у сельских мигрантов, гражданства у части репатриантов, правового статуса беженцев у прибывающих из «горячих точек», наряду с проблемами жилья и трудоустройства, значительно повышает социоконфликтный потенциал в среде этих категорий населения и в обществе в целом. На уровне социальной микросреды это порождает мелкие конфликты, антииммигрантские настроения со стороны населения новых мест проживания сельских мигрантов, репатриантов, беженцев, нелегальных иммигрантов. Участвуя в теневом производстве, сельские мигранты в городе «выпадают» из общего потока социализации, подвергаются дальнейшей маргинализации.

В 2004–2005 гг. возросло количество акций протеста бездомных сельских мигрантов, прибывших в последние 15 лет в Алматы (жителей аналогичных латиноамериканским кварталам мигрантов и бедноты фавел и барридас), поселков и микрорайонов «Шанырак»-1, 2, 3, 4, 5, 6, «Калкаман», «Заря Востока».

Масштабы нелегальной иммиграции по сравнению с 1999 г. возросли в несколько раз. В 1999 г. из числа временно пребывавших в стране иностранцев дальнего зарубежья (без учета граждан СНГ) миграционной полицией из Казахстана было выдворено 2667, в 2004 г. – 5200 человек. При этом численность временно пребывавших в РК граждан ближнего и дальнего зарубежья возросла в 4,7 раза – с 204,5 тыс. человек в 1999 г. до 967,0 тыс. человек в 2004 г. Реальная (не выявленная) численность нелегальных иммигрантов в Казахстане, включая сезонных трудовых иммигрантов и следующих транзитом, в 2005 г. составляла не менее 500 тыс. человек. Большая часть из них следовала транзитом либо вернулась в страну происхождения. Нелегальные иммигранты из дальнего зарубежья в основном проникают в РК транзитом через своеобразную «черную дыру» – Кыргызстан (т.н. «островок демократии»), в запале отменивший еще в начале 1990-х гг. (в одностороннем порядке) визовый режим со странами дальнего зарубежья, в т.ч. с Китаем, Шри-Ланкой, Нигерией и прочими «проблемными» с точки зрения нелегальной иммиграции государствами.

В связи с дискриминацией в оплате (по данным проверки Генпрокуратуры, разница с зарплатой иностранных рабочих составляет четыре-семь раз) и условиях труда казахстанцев на нефтегазовых месторождениях Западного Казахстана, горнорудных предприятиях и металлургических заводах Восточно-Казахстанской и Карагандинской областей, стройках Астаны, отмечен рост антииммигрантских настроений в форме акций протеста, локальных социоконфликтов.

Особенно высок конфликтный потенциал на предприятиях, применяющих рабочую силу из Турции. В начале 2005 г. и 15 апреля 2005 г. развернулись два крупных антиимигрантских конфликта на Атырауском НПЗ и в ряде субподрядных организаций «Тенгизшевройла», что повлекло в первом случае массовый исход сотен трудовых иммигрантов, работников турецкой компании «Гате Иншаат» на родину – в Турцию.

Постановлением Правительства РК на 2004 г. была утверждена квота на привлечение иностранной рабочей силы в объеме 0,21% к экономически активному населению, что составляет 16,5 тыс. наемных иностранных рабочих и специалистов. Очевидна нереальность квот. Только лишь на стройках, без учета нефтегазовой отрасли, горнодобывающей промышленности и т.д., работают десятки тысяч легальных и большей частью нелегальных трудовых иммигрантов, что подтверждается официальными лицами: в ноябре 2005 г. премьер-министр Кыргызской Республики обратился к Правительству Казахстана с предложением легализовать 70 тыс. кыргызских нелегальных трудовых иммигрантов. По экспертным оценкам, численность только кыргызских трудовых иммигрантов составляет 150 тыс. человек.

Конфликтный потенциал, связанный с процессами масштабной легальной и нелегальной иммиграции, наглядно проявлен в ходе развернувшихся в конце октября – начале ноября 2005 г. массовых беспорядков во Франции.

Опыт многих стран (Индонезия, 1998 г., падение режима Сухарто, начавшееся с антииммигрантских конфликтов), в т.ч. благополучных в экономическом и социальном плане государств (Франция, 2005 г.), подтверждает, что именно локальные социальные конфликты в бедных кварталах мигрантов, иммигрантские и антииммигрантские конфликты потенциально могут стать детонатором масштабного социального конфликта. Одна из основных угроз внутриполитической стабильности Казахстана сопряжена с такими тенденциями миграционных процессов, как рост масштабов нелегальной трудовой иммиграции из стран дальнего и ближнего зарубежья, антииммигрантских настроений на стройках, иностранных предприятиях, стихийная внутренняя миграция из сел, депрессивных регионов в крупные города, формирование «проблемных» в социальном и экономическом плане мигрантских кварталов, что ставит в повестку дня реализацию комплексной программы адаптации и последующей интеграции иммигрантов (в первую очередь, оралманов, составляющих подавляющее большинство иммигрантов), актуализирует эффективную миграционную политику.

Статья опубликована в журнале «Казахстан-Спектр» №1-2006