Развитие местного самоуправления (МСУ) является одним из важных приоритетов государственной политики по совершенствованию системы государственного управления. Более того, именно реформа местного государственного управления и местного самоуправления является закономерным продолжением общей логики политики реформ Президента К. Токаева. В данном докладе проанализированы перспективы развития системы местного самоуправления, а также даны рекомендации по его совершенствованию в контексте дальнейшей децентрализации власти.
Препятствия на пути развития МСУ
Направления развития МСУ обусловлены целым рядом проблемных вопросов, которые препятствуют совершенствованию данного института на современном этапе:
Во-первых, необходимо отметить сложность процедур и ограничения на проведение первичного мероприятия по реализации права на самоуправление – схода местного сообщества. В этой части государство сильно регулирует базовое право граждан на самоорганизацию: только после одобрения акимом и только в присутствии акима или его представителя. При этом местное самоуправление предполагает некоторую степень свободы самоорганизации на местном уровне для решения задач местного значения.
Во-вторых, ограниченность и негибкость законодательства проявляется также в том, что не предусмотрены другие формы самоуправления на местах.
В-третьих, сочетание в одном институте (акимы и маслихаты) функций МСУ и государственного управления приводит к тому, что полномочия государственного управления довлеют над функциями самоуправления. Дальнейшее развитие такого рода гибридных структур рискует обернуться в системе государственного управления размыванием иерархии ответственности, а в системе местного самоуправления – отсутствием ответственности перед населением.
В-четвертых, финансово-экономическая база МСУ препятствовала полной реализации самоуправленческой самостоятельности на местах, в первую очередь акимов.
В-пятых, территориальные советы местного самоуправления на региональном уровне являются только консультативно-совещательным органом, а потому не могут представлять интересы многочисленных городских местных сообществ. В этой связи требуется более гибкое законодательство по организации самоуправления граждан в больших городах.
Перспективные ориентиры развития МСУ в Казахстане
На сегодня контуры совершенствования МСУ обозначены в Концепции развития МСУ – для сельской и городской территорий. Среди векторов развития:
1) фискальная децентрализация;
2) разграничение полномочий МСУ и госуправления;
3) вовлечение местного сообщества;
4) усиление деятельности ревизионных комиссий;
5) повышение эффективности работы маслихатов всех уровней и др.
Вместе с тем Концепция не ограничивает местные практики развития, которые могли бы стать повсеместными при должной реализации, то есть указанные меры могут быть дополнены, усовершенствованы на местах.
Например, Концепцией предполагается размещение функционала обсуждения, публикаций и иных вопросов деятельности МСУ на единой платформе интернет-ресурсов государственных органов. И действительно, на сегодня ни одна область или город республиканского значения не имеют отдельного сайта маслихата вне портала акимата, за исключением Астаны. Наличие такого сайта не говорит об эффективности работы, однако каждому гражданину было бы проще обращаться к органам МСУ, заниматься МСУ на специальных ресурсах, не аффилированных с исполнительной властью, так как для взаимодействия с госорганами есть система E-otinish.
Отдельные интернет-ресурсы могли бы отвечать цели разграничения МСУ и госуправления, определяя повестку МСУ в своем независимом пространстве. Таким образом, каждый маслихат области и города республиканского значения мог бы создать свой сайт, в том числе в целях вовлечения местного сообщества, цифровизации своей деятельности.
Следующим перспективным направлением было бы обучение населения самоуправлению посредством создания обучающих курсов. На сегодня Концепцией предусмотрен ряд мер по профессионализации кадров, однако они касаются акимов и депутатов, либо представлены в форме информационно-разъяснительных мероприятий. Организация постоянно доступных курсов на базе планируемых концепцией комьюнити-центров могла бы усилить гражданское участие. К примеру, в Грузии был создан обучающий портал, нацеленный конкретно на местное сообщество, где любой желающий может ознакомиться с основами, принципами, механизмами и формами МСУ (https://tvitmmartveloba.ge/).
Одним из перспективных шагов в целях повышения эффективности маслихатов всех уровней может стать внедрение унифицированного комплекса индикаторов оценки деятельности маслихатов. В некоторых маслихатах Казахстана, например в городе Кокшетау, уже имеется такая позитивная практика, как измерение эффективности индивидуальной работы депутатов маслихата. Вместе с тем единая по стране шкала эффективности – уже не индивидов, а структуры, могла бы стать реальным инструментом для высвечивания проблемных вопросов МСУ повсеместно и способствовать принятию конструктивных мер по развитию локального самоуправления в Казахстане.
Анализ некоторых апробированных и действующих в динамическом замере показателей выявил условные две группы индексов оценки работы МСУ. В зависимости от цели они могут быть внешними и внутренними.
Внешние – оценка деятельности органов МСУ через индикаторы активности, видов деятельности, прозрачности, доступности, анализ публичных данных.
Внутренние индикаторы – это удовлетворенность населения своими представителями, оценка их деятельности по конкретным направлениям.
Примерами двух таких индексов являются LSGI (Local Self-Government Index) – созданный несколькими аналитическими структурами в Грузии для национальной оценки грузинских муниципалитетов и LGPI (The Local Governance Performance Index), разработанные Всемирным банком.
Первый индекс LSGI содержит 107 конкретных замеряемых критериев по 3 блокам и 17 суб-блокам. Его индикаторы охватывают поле репрезентации деятельности органов МСУ, которые управляют городами или совокупностью населенных пунктов. Почти все эти критерии могут быть применимы к казахстанским реалиям: оценка открытости и прозрачности, проактивности публикации общественно значимой информации, электронного сопровождения, содействия участию граждан и подотчетности муниципалитетов, представляющих самоуправление.
Второй индекс LGPI, выявляющий оценку МСУ с гражданской перспективы «изнутри», с учетом личного опыта респондентов, направлен на создание карты институциональных недостатков и достоинств системы самоуправления, определение приоритетных реформ на страновом и местном уровнях. Его модули: 1) образование; 2) здоровье; 3) физическая безопасность и разрешение споров; 4) социальная помощь и социальное обеспечение; 5) связи между гражданами и государством и коррупция; 6) социальные компоненты (формальные/неформальные связи, институты влияния и т. п.) и культура.
То есть второй индекс позволяет учитывать не только интересы населения и их ожидания, но также формировать образ социально-культурных характеристик того или иного сообщества – к примеру, изначальное ожидание непотизма на местах.
Данные индексы необязательны к полной имплементации в казахстанских реалиях, но вполне отвечают целям развития МСУ, очерчивая траектории эффективности. Анализ текущей ситуации МСУ в этом ключе и разработка собственной методологии, комплекса индикаторов должны стать следующим шагом на пути к усилению местного самоуправления в стране за счет интенсификации вовлеченности населения и повышения кредита доверия к деятельности депутатов, соответственно, децентрализации власти.
Библиография
- Указ Президента РК от 18 августа 2021 года № 639 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года».
- Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 05.01.2024 г.).
- Конституция Республики Казахстан 30 августа 1995 года. Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет» // https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_.
- Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 05.01.2024 г.).
- Указ Президента РК от 18 августа 2021 года № 639 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года».
- Local Self-Government Index: Key Findings and Recommendations. The Institute for Development of Freedom of Information (IDFI), 2023. p. 55. P.1 https://osgf.ge/en/publication/local-self-government-index-key-findings-and-recommendations/.
- The Local Governance Performance Index. World Bank. https://documents1.worldbank.org/curated/en/196591468197374514/pdf/106241-WP-P151968-date-May-17-2016-PUBLIC-local-Governance-Performance-Index.pdf.
Отдел стратегического анализа КИСИ при Президенте РК
