5 июня сего года Президент К. К. Токаев подписал не один закон, а пакет из пяти Законов. Закон о Президенте, Курултае, Қазақстан Халық Кеңесі, статусе столицы и административно-территориальном устройстве. Их удобно было бы разобрать по отдельности. Но если читать вместе, то очевидно, что пакет ограничивает президентскую власть и тут же создаёт вокруг неё новые органы и должности. Здесь нет противоречия, в этом устройство пакета законов.
Любая политическая система сталкивается с одной и той же задачей: как ограничить власть так, чтобы государство не потеряло управляемость. Обычно в реформах делают акцент либо на первом, либо на втором. Особенность нынешнего пакета законов в том, что он пытается решить обе задачи одновременно.
Поэтому почти каждая новая норма здесь имеет парную конструкцию. Появляется ограничение и рядом возникает механизм сохранения управляемости. Ограничивается срок полномочий Президента, но вводится институт вице-президента. Расширяются процедуры согласования назначений, но сохраняется единый центр принятия стратегических решений. Усиливаются механизмы участия общества, но одновременно выстраивается более чёткая система координации государственных институтов.
Начнём с ограничений, и они серьёзные. Один семилетний срок – переизбраться Президенту нельзя. В течение десяти дней после присяги ему нужно выйти из партии. Никакого бизнеса, никакой другой оплачиваемой работы для него. Близким родственникам Президента также запрещено занимать ключевые государственные посты. В случае чрезвычайных мер Президенту необходимо провести консультации с Премьер-министром и председателем Курултая. По отдельности это просто правила, а вместе попытка сделать так, чтобы важен был пост, а не конкретный человек на нём.
Но этот пакет законов создаёт и новые органы и должности. И здесь важен один момент. Одни из них работают как настоящее ограничение. Так, есть конкретный орган с правом сказать «нет». Курултай должен одобрить назначение Премьер-министра и судей Конституционного суда. Акимов столицы и областей теперь можно назначить только с согласия местных депутатов. Референдум могут инициировать не только сверху, теперь будет достаточно подписей двухсот тысяч граждан. Другие от Президента по-прежнему зависят напрямую. Так, состав Қазақстан Халық Кеңесі, как высшего консультативного органа, утверждает сам Президент.
А вице-президент составляет особый случай. Его назначение идёт через Курултай, но потом он работает на Президента, выполняет его поручения и первым стоит в очереди на президентский пост. Здесь контроль появляется на этапе назначения, а после назначения действует формат президентской вертикали.
На региональном уровне такой же формат. Новые законы определяют, кто чем управляет на местах. Маслихат, самоуправление, аким. Выстраивается система подотчётности сверху вниз. А снизу впервые появляется реальный порог, поскольку достаточно подписей двухсот тысяч граждан, чтоб инициировать референдум. Совпадут ли эти два уровня на практике, пока сказать невозможно.
Если смотреть на пакет законов целиком, то он не выглядит простым перераспределением полномочий. Скорее речь идёт о попытке институционализировать власть, то есть перевести часть политических процессов из сферы персональных решений в плоскость процедур, согласований и заранее прописанных правил. Насколько это получится на практике? Именно это стремление просматривается практически во всех пяти законах.
Отсюда главный вопрос. Это ослабление президентской власти? Или её новая конфигурация? На него сейчас не ответить. Точнее спросить по-другому: где новые нормы будут реально работать? А это уже не будет зависеть от формулировок, а будет зависеть от поведения органов, которые закон только что создали. Текст задаёт правила. Практика покажет их вес.
Поэтому читать этот пакет как набор гарантий или как набор рисков одинаково рано, он содержит и то и другое. Смотреть стоит не на нормы, а на то, как поведут себя новые органы. Первый случай, когда Курултай откажет в согласовании кандидатуры, первый референдум, инициированный гражданами, или первый серьёзный спор между новыми институтами расскажут о политической системе Казахстана больше, чем сотни страниц юридических формулировок. Законы создают правила игры. О качестве игры судят по первым сыгранным партиям.
Айгуль Забирова,
главный научный сотрудник
КИСИ при Президенте РК
